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국유기업

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국유기업(國有企業, state-owned enterprise, SOE)은 정부의 이익을 창출하고 민간 부문 기업의 독점을 통제하기 위해 국가 또는 지방 정부가 행정 명령이나 법률에 따라 설립하거나 국유화하는 정부 기관이다. 시민들에게 제품과 서비스를 저렴한 가격으로 제공하고, 정부 정책을 구현하며, 국가의 외딴 지역에 제품과 서비스를 제공한다. 중앙 정부나 지방 정부는 이러한 국유 기업에 대한 대부분의 소유권을 갖는다. 이러한 국유기업은 일부 국가에서 공공 부문 기업(public sector undertakings)으로도 알려져 있다.[1] SOE의 특징은 뚜렷한 법적 형태와 재무 목표 및 개발 목표(예: 국유철도회사가 교통의 접근성을 높이고 정부를 위해 이익을 얻는 것을 목표로 할 수 있음)를 갖는 것이다. SOE는 재무 목표 및 발전 목표를 추구하기 위해 설립된 정부 기관이다.[2][3]

용어

국유기업이라는 용어를 둘러싼 용어는 모호하다. 이 용어의 세 단어 모두가 이의 제기 대상이며 해석의 여지가 있다. 첫째, "국가"라는 용어가 무엇을 의미하는지는 논쟁의 여지가 있다(예를 들어, 시립 기업과 지방 공공 단체가 소유한 기업이 국유로 간주되는지는 불분명하다). 다음으로, 어떤 상황에서 국유기업이 국가에 "소유"되는 것으로 자격이 되는지는 논쟁의 여지가 있다(국유기업은 완전히 소유될 수도 있고 부분적으로 소유될 수도 있다. 정부가 특별한 간섭 없이 일반 주식을 소유할 수도 있기 때문에 어떤 수준의 국유재산이 기업을 국유로 간주할 자격을 부여하는지 명확하게 결정하기 어렵다). 마지막으로, "기업"이라는 용어는 항상 존재하지 않을 수도 있는 사법의 법규를 암시하므로 이의 제기가 되며, 그래서 "코퍼레이션"이라는 용어가 자주 대신 사용된다.[4][5]

따라서 국유기업은 국유 회사, 국유 법인, 국영 기업, 공영 코퍼레이션, 정부 사업 기업, 정부 소유 회사, 정부 통제 회사, 정부 통제 기업, 정부 소유 코퍼레이션, 정부 후원 기업, 상업 정부 기관, 국영 민영화 산업 공공 부문 사업 또는 준정부 기관 등 다양한 다른 용어로 알려져 있다. 일부 영연방 왕국에서는 국왕 (법인)의 소유권이 지배적인 현지 용어에서 강조되며, 캐나다의 국유기업은 "왕실 공사"로, 뉴질랜드에서는 "왕실 법인"으로 불린다.

"정부 연계 회사" (GLC)라는 용어는 때때로, 예를 들어 말레이시아에서[6] 정부가 지주회사를 이용하여 지분을 취득한 사적 또는 공적 (증권거래소에 상장된) 기업 법인을 지칭하는 데 사용된다. GLC의 두 가지 주요 정의는 정부가 소유한 기업 법인의 지분 비율에 따라 달라진다. 한 정의는 정부가 유효한 지배 지분(50% 이상)을 소유하는 경우 회사를 GLC로 분류하는 반면, 두 번째 정의는 정부가 주주로 있는 모든 기업 법인을 GLC로 본다.

정부 관료주의의 일부를 국유기업으로 전환하는 행위를 법인화라고 한다.[7][8][9]

경제 이론

경제 이론에서 기업이 국가 소유여야 하는지 아니면 민간 부문 소유여야 하는지에 대한 질문은 올리버 하트와 그의 공동 저자들이 개발한 불완전 계약 이론에서 연구된다.[10] 완전한 계약이 가능한 세상에서는 동일한 유인 구조가 다른 소유 구조에서도 복제될 수 있기 때문에 소유권은 중요하지 않을 것이다. 하트, 슐라이퍼, 비슈니(1997)는 국유기업 문제에 대한 불완전 계약 이론의 선도적인 적용을 개발했다.[11] 이 저자들은 정부가 기업을 통제하는 상황과 민간 경영자가 통제하는 상황을 비교한다. 경영자는 비용 절감 및 품질 향상 혁신을 위해 투자할 수 있다. 정부와 경영자는 혁신 실행에 대해 협상한다. 협상이 실패하면 소유자가 실행에 대해 결정할 수 있다. 비용 절감 혁신이 품질을 크게 손상시키지 않는 경우에는 민간 기업이 선호되는 것으로 나타난다. 그러나 비용 절감이 품질을 크게 저하시킬 수 있는 경우에는 국유기업이 우수하다. 호페와 슈미츠(2010)는 이 이론을 확장하여 다양한 형태의 공공-민간 파트너십을 포함한 더 풍부한 거버넌스 구조를 허용했다.[12]

사용

경제적 이유

자연독점

국유기업은 자연독점과 흔히 관련되어 있는데, 이는 규모의 경제를 달성하면서 동시에 공공 목적을 달성할 수 있기 때문이다. 이러한 이유로 국유기업은 주로 인프라(예: 철도 회사), 전략적 재화 및 서비스(예: 우편 서비스, 무기 제조 및 조달), 천연자원 및 에너지(예: 원자력 시설, 대체 에너지 공급), 정치적으로 민감한 사업, 방송, 은행, 비가치재(예: 술), 그리고 가치재(의료) 분야에서 운영된다.

유치 산업

국유기업은 "경제적으로 바람직하고 민간 투자를 통해서는 개발되지 않을" 산업을 육성하는 데도 도움이 될 수 있다.[13] 신생 또는 '유치' 산업이 민간 부문으로부터 투자를 받는 데 어려움을 겪을 때(생산되는 상품이 매우 위험한 투자를 필요로 하거나, 특허 등록이 어렵거나, 외부효과가 존재할 때), 정부는 이러한 산업이 긍정적인 경제적 효과를 내며 시장에 진출하도록 도울 수 있다. 그러나 정부가 어떤 산업이 그러한 '유치 산업'에 해당하는지 반드시 예측할 수 없으므로, 이것이 국유기업에 대한 타당한 주장인지에 대해서는 논쟁이 있다.[14]

정치적 이유

국유기업은 또한 정부가 사용료를 부과하고 싶지만 새로운 과세를 도입하기가 정치적으로 어려운 분야에서 자주 활용된다. 다음으로, 국유기업은 공공 서비스 제공의 효율성을 개선하거나 (부분적) 민영화 또는 혼합의 단계로 사용될 수 있다. 국유기업은 재정적 스트레스를 완화하는 수단이 될 수도 있는데, 이는 국유기업이 국가 예산에 포함되지 않을 수 있기 때문이다.

효과

정부 관료제와 비교

정부 관료제와 비교하여 국유기업은 정치인들의 서비스에 대한 영향력을 줄이기 때문에 유익할 수 있다.[15] 반대로, 감시를 줄이고 거래 비용을 증가시키기 때문에 해로울 수 있다(예: 모니터링 비용, 즉 자율적인 국유기업을 통제하고 규제하는 것이 공공 관료제보다 더 어렵고 비용이 많이 든다). 증거에 따르면 기존 국유기업이 일반적으로 정부 관료제보다 더 효율적이지만, 서비스가 더 기술적이 되고 명백한 공공 목표가 적어질수록 이러한 이점이 감소하는 것으로 나타났다.[5]

일반 기업과 비교

일반 기업과 비교할 때 국유기업은 정치적 간섭으로 인해 일반적으로 효율성이 떨어질 것으로 예상되지만, 이윤 추구 기업과는 달리 정부 목표 달성과 사회적 필요 충족에 더 집중할 가능성이 높다.[15]

전 세계

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아시아

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석유 수출국 기구 국가

대부분의 석유 수출국 기구 국가에서는 정부가 자국 내에서 운영되는 석유 회사를 소유한다. 대표적인 예로는 사우디아라비아 정부가 1988년에 매입하여 Arabian American Oil Company에서 Saudi Arabian Oil Company로 이름을 바꾼 사우디아라비아의 국영 석유 회사인 사우디 아람코가 있다. 사우디아라비아 정부는 또한 사우디아를 소유하고 운영하며, 사빅 (기업)의 70%와 다른 많은 회사들을 소유하고 있다.

중국

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중국의 국유기업은 국무원국유자산감독관리위원회에 의해 소유 및 관리된다.[16] 중국의 국유기업은 일반적으로 공공 서비스, 자원 추출 또는 국방을 소유하고 운영한다.[16] 2017년 기준, 중국은 다른 어떤 나라보다 많은 국유기업을 보유하고 있으며, 대규모 국가 기업 중에서도 가장 많은 국유기업을 가지고 있다.

중국의 국유기업은 배당금과 세금을 통해 중앙 및 지방 정부 수입에 기여하고, 도시 고용을 지원하며, 주요 투입 가격을 낮게 유지하고, 특정 산업 및 기술로 자본을 유도하며, 빈곤한 내륙 및 서부 지방으로의 지방 재분배를 지원하고, 자연재해, 금융 위기 및 사회 불안에 대한 국가의 대응을 돕는 등의 기능을 수행한다.[17]

중국의 국유기업은 세계 항만 건설의 최전선에 있으며, 그들이 건설한 대부분의 새로운 항구는 일대일로의 후원 아래 이루어진다.[18]

인도

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인도에서 정부 기업은 인도의 공공 부문 사업의 형태로 존재한다.

일본

메이지 시대 동안 일본은 직접적인 국가 개입을 통해 현대 산업을 발전시켰다.[19](pp. 8-9) 정부 소유 기업은 철도와 같은 주요 경제 부문의 발전에 중요했다.[19](p. 9)

일본이 1931년 만주를 침공하고 이 지역을 점령한 후, 일본은 만주에 있는 중국 공기업(그 중 다수는 장쭤린과 장쉐량 정권에서 유래)을 인수하여 일본 괴뢰국인 만주국의 국유기업으로 전환했다.[19](p. 44)

말레이시아

말레이시아 정부는 2005년 7월 29일에 연계 회사 및 연계 투자 회사("GLIC")를 위한 GLC 전환 프로그램을 시작하여 10년 동안 이 사업들을 "고성과 기업"으로 전환하는 것을 목표로 했다. 이 프로그램을 감독한 푸트라자야 GLC 고성과 위원회("PCG")는 말레이시아 총리가 의장을 맡았으며, 재무부 장관 II, 경제 계획국을 담당하는 총리실 장관, 정부 수석 비서관, 재무부 사무총장, 그리고 각 GLIC(직원 퇴직 연금 기금, 카자나 나시오날 베르하드, 말레이시아 국군 기금 위원회 (국군 연금 기금), 렘바가 타붕 하지 및 페르모달란 나시오날 베르하드)의 수장이 위원회에 포함되었다. 카자나 나시오날 베르하드는 PCG에 사무국을 제공하고 2015년에 완료된 프로그램의 구현을 관리했다.[20]

오만

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필리핀

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2024 회계연도에 필리핀 토지은행은 필리핀에서 가장 수익성이 높은 국유기업으로, 2023년 선두였던 필리핀 오락 및 게임 공사 (PAGCOR)를 제치고 1위를 차지했다.[21][22](p. 102) 후자는 2023년 기준으로 세금 및 관세에 이어 정부 수입에 세 번째로 크게 기여했다.[22](p. 102)

아프리카

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에티오피아

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적어도 2024년 현재 에티오피아 항공은 아프리카에서 가장 크고 수익성이 좋은 항공사이며, 에티오피아의 가장 큰 외화 수입원이다.[23](p. 228)

유럽

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동유럽과 서유럽에서는 20세기, 특히 제2차 세계 대전 이후 대규모 국유화가 이루어졌다. 동구권 국가들은 소련과 매우 유사한 정책과 모델을 채택했다. 서유럽의 좌우 양쪽 정부는 전쟁으로 파괴된 경제를 재건하기 위해 국가 개입이 필수적이라고 보았다.[24] 산업과 같은 자연독점에 대한 정부 통제는 일반적이었다. 일반적인 부문에는 통신회사, 전력, 화석 연료, 철광석, 철도, 항공사, 미디어, 우편 서비스, 은행, 그리고 수자원이 포함되었다. 많은 대기업 산업 코퍼레이션 또한 국유화되거나 정부 코퍼레이션으로 설립되었는데, 여기에는 브리티시 스틸 코퍼레이션, 에퀴노르, 아구아스 데 포르투갈 등이 포함된다.[25]

2024년 기준, 여러 유럽 국가들은 국영 기업을 관리하기 위한 전담 부처 및 기관을 보유하고 있으며, 예를 들어 프랑스의 프랑스 국영기업 참여청이 있다.

국영 기업은 일반 유한책임 코퍼레이션과는 다르게 운영될 수 있다. 예를 들어, 핀란드에서는 국영 기업(liikelaitos)이 별도의 법률에 의해 규제된다. 자체 재정에 책임이 있음에도 불구하고 파산을 선언할 수 없으며, 국가는 부채에 대한 책임을 진다. 코퍼레이션의 주식은 판매되지 않으며 대출은 정부 승인을 받아야 하는데, 이는 정부 부채이기 때문이다.

벨라루스

국유기업은 벨라루스의 경제의 주요 구성 요소이다.[26](p. 432) 벨라루스의 국유 경제에는 완전히 국유화된 기업뿐만 아니라 국가가 부분적으로 소유한 주식회사도 포함된다.[26](pp. 432–433) 국유 또는 국가 통제 기업의 고용은 총 고용의 약 70%를 차지한다.[26](p. 433) 따라서 국유기업은 벨라루스의 높은 고용률과 안정적인 고용의 주요 요인이다.[26](p. 433)

북미

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북미에서는 정부 소유 기업이 운송, 에너지, 금융, 미디어 등 다양한 분야에서 운영된다.

미국

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미국에서 정부 소유 코퍼레이션은 일반적으로 우편 서비스, 암트랙 철도, 공공 유틸리티와 같이 자연 독점으로 간주되거나 국가 인프라에 필수적이라고 여겨지는 분야에서 운영된다.[27] 미국 정부 소유 기업은 대부분 독립 기관이나 정부 코퍼레이션으로 구성되며, 공공의 필요를 충족시키면서 효율적으로 운영될 것으로 기대된다. 예를 들어 미국 우정공단, 테네시강 유역 개발 공사, 연방 주택 모기지 협회 (패니 메이), 그리고 미국 정부가 국내 반도체 생산을 늘리기 위해 부분적으로 지분을 소유한 인텔 등이 있다.[28]

같이 보기

출처

  1. ↑ “State-Owned Enterprises Catalysts for public value creation?” (PDF). 《PwC》. 2018년 1월 16일에 확인함. 
  2. ↑ Shepelev, Denis Viktorovich; Shepeleva, Dina Viktorovna (2018). “Legal Aspects of Profit Making by State-Owned Enterprises”. 《Current Issues of the State and Law》 2 (5): 47–55. doi:10.20310/2587-9340-2018-2-5-47-55. ISSN 2587-9340. 
  3. ↑ Profiles of Existing Government Corporations, pp. 1–16
  4. ↑ Tavares, António F.; Camões, Pedro J. (2007). 《Local service delivery choices in Portugal: A political transaction costs network》. 《Local Government Studies》 33. 535–553쪽. doi:10.1080/03003930701417544. S2CID 154709321. 
  5. ↑ 가 나 Voorn, Bart; Van Genugten, Marieke L.; Van Thiel, Sandra (2017). 《The efficiency and effectiveness of municipally owned corporations: A systematic review》. 《Local Government Studies》 43. 820–841쪽. doi:10.1080/03003930.2017.1319360. hdl:2066/176125. 
  6. ↑ Institute for Democracy and Economic Affairs, Know Your GLCs, published 17 June 2020, accessed 29 July 2023
  7. ↑ Grossi, Giuseppe; Reichard, Christoph (2008). 《Municipal corporatization in Germany and Italy》. 《Public Management Review》 10. 597–617쪽. doi:10.1080/14719030802264275. S2CID 153354582. 
  8. ↑ Ferry, Laurence; Andrews, Rhys; Skelcher, Chris; Wegorowski, Piotr (2018). 《New development: Corporatization of local authorities in England in the wake of austerity 2010–2016》 (PDF). 《Public Money & Management》 38. 477–480쪽. doi:10.1080/09540962.2018.1486629. S2CID 158266874. 
  9. ↑ Voorn, Bart; Van Thiel, Sandra; van Genugten, Marieke (2018). 《Debate: Corporatization as more than a recent crisis-driven development》. 《Public Money & Management》 38. 481–482쪽. doi:10.1080/09540962.2018.1527533. hdl:2066/197924. S2CID 158097385. 
  10. ↑ Hart, Oliver (2017). 《Incomplete Contracts and Control》 (PDF) (영어). 《American Economic Review》 107. 1731–1752쪽. doi:10.1257/aer.107.7.1731. ISSN 0002-8282. 
  11. ↑ Hart, O.; Shleifer, A.; Vishny, R. W. (1997). 《The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons》 (영어). 《The Quarterly Journal of Economics》 112. 1127–1161쪽. CiteSeerX 10.1.1.318.7133. doi:10.1162/003355300555448. ISSN 0033-5533. S2CID 16270301. 
  12. ↑ Hoppe, Eva I.; Schmitz, Patrick W. (2010). 《Public versus private ownership: Quantity contracts and the allocation of investment tasks》. 《Journal of Public Economics》 94. 258–268쪽. doi:10.1016/j.jpubeco.2009.11.009. ISSN 0047-2727. 
  13. ↑ Kowalski, P.; Büge, M.; Sztajerowska, M.; Egeland, M. 《State-Owned Enterprises: Trade Effects and Policy Implications》 (PDF). 《OECD Trade Policy Papers》. 
  14. ↑ Baldwin, R. E. (1969). “The case against infant-industry tariff protection” (PDF). Journal of political economy. 295–305쪽. 
  15. ↑ 가 나 Shleifer, Andrei; Vishny, Robert W. (1994). 《Politicians and firms》. 《The Quarterly Journal of Economics》 109. 995–1025쪽. doi:10.2307/2118354. JSTOR 2118354. 
  16. ↑ 가 나 “Explained, the role of China's state-owned companies”. 《World Economic Forum》. 2019년 5월 7일. 
  17. ↑ Pieke, Frank N.; Hofman, Bert 편집 (2022). 《CPC Futures The New Era of Socialism with Chinese Characteristics》. Singapore: 싱가포르 국립 대학 출판부. 138쪽. doi:10.56159/eai.52060. ISBN 978-981-18-5206-0. OCLC 1354535847. 
  18. ↑ Shahab Uddin, Shanjida (2023). 〈Bangladesh and Belt and Road Initiative: Strategic Rationale〉. Mher Sahakyan. 《China and Eurasian Powers in a Multipolar World Order 2.0: Security, Diplomacy, Economy and Cyberspace》. New York, NY: 라우틀리지. 132쪽. ISBN 978-1-003-35258-7. OCLC 1353290533. 
  19. ↑ 가 나 다 Hirata, Koji (2024). 《Making Mao's Steelworks: Industrial Manchuria and the Transnational Origins of Chinese Socialism》. Cambridge Studies in the History of the People's Republic of China series. New York, NY: 케임브리지 대학교 출판부. ISBN 978-1-009-38227-4. 
  20. ↑ Khazanah Nasional Berhad, GLCs successfully [sic] complete and graduate from 10-year GLC Transformation Programme, published 7 August 2015, accessed 29 July 2023
  21. ↑ “DOF already collects over PHP 76 billion GOCC dividends in PBBM's leadership to fund more public services”. 《Philippine Information Agency》. 2025년 5월 21일. 
  22. ↑ 가 나 Han, Enze (2024). 《The Ripple Effect: China's Complex Presence in Southeast Asia》. New York, NY: 옥스퍼드 대학교 출판부. ISBN 978-0-19-769659-0. 
  23. ↑ Yan, Hairong; Sautman, Barry (2024). 《China, Ethiopia and the Significance of the Belt and Road Initiative》. 《더 차이나 쿼털리》 257. 222–247쪽. doi:10.1017/S305741023000966. 
  24. ↑ “All Men Are Created Unequal”. 《디 이코노미스트》. 2014년 1월 4일. 2015년 9월 27일에 확인함. 인용: «1914년과 1950년 사이의 전쟁과 불황은 부유층을 다시 현실로 끌어내렸다. 전쟁은 자본의 물리적 파괴, 국유화, 세금 및 인플레이션을 가져왔다» 
  25. ↑ 1970년대 후반부터 시작하여 1980년대와 1990년대에 걸쳐 많은 이러한 코퍼레이션들은 민영화되었지만, 여전히 많은 기업들이 해당 정부에 의해 전적으로 또는 부분적으로 소유되고 있다.
  26. ↑ 가 나 다 라 Li, Yan; Cheng, Enfu (2020년 12월 1일). 《Market Socialism in Belarus: An Alternative to China's Socialist Market Economy》. 《World Review of Political Economy》 11. doi:10.13169/worlrevipoliecon.11.4.0428. ISSN 2042-891X. S2CID 236786906. 
  27. ↑ LibGuides, FDLP 1. “FDLP Resource Guides: Federal Independent Establishments and Government Corporations: Home” (영어). 《libguides.fdlp.gov》. 2025년 8월 29일에 확인함. 
  28. ↑ Morescalchi, Daniela (2025년 8월 22일). “Intel and Trump Administration Reach Historic Agreement to Accelerate American Technology and Manufacturing Leadership” (미국 영어). 《Newsroom》. 2025년 8월 29일에 확인함. 

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